Desde nuestras páginas convocamos a un Gran Debate: ¿Debemos realizar una reforma a la Constitución Nacional?

Es necesario promover en nuestro país el debate de una Reforma Constitucional. Una Reforma que sea votada por una Asamblea Constituyente, Libre y Soberana, no condicionada por pactos previos –como el Pacto de Olivos, que condicionó y limitó la labor de los constituyentes de 1994-, que garantice la participación directa del pueblo en los debates y aprobación de la misma” (de Jorge Elizondo, en las Conclusiones del presente trabajo que hoy publicamos).

El 16 de Marzo de 1949, era sancionada por la Convención Constituyente reunida a tal efecto, la Reforma a la Constitución Nacional de 1853.

A 71 AÑOS DE ESTA REFORMA, “DE PUÑO Y LETRA” PRESENTA ESTE TRABAJO REALIZADO POR JORGE LUIS ELIZONDO Abogado – Profesor Titular de Derecho Laboral y la Seguridad Social, Facultad de Ciencias Económicas de la U.N.R. – Vicepresidente de la Asociación de Abogados Laboralistas de Rosario –

LA REFORMA A LA CONSTITUCION NACIONAL DE 1949 – LOS DERECHOS DE LOS TRABAJADORES:

El contexto histórico (1943-1949)

Una nueva etapa de acumulación de capital se inicia en 1943 en nuestro país. Durante la década anterior, la acumulación se basa en la explotación extensiva de la jornada de trabajo, basada en el dominio del capital extranjero y en la sustitución de importaciones.

Pero a medida que se aproximaba el fin de la Segunda Guerra Mundial, comienzan a disminuir las posibilidades de sustitución de importaciones y crece el peligro de que la industria nacional sea perjudicada por la competencia extranjera, la ampliación del mercado interno pasa a convertirse en el problema fundamental para asegurar un ritmo creciente de producción industrial e impedir la recesión.

Es en este momento en que se hace necesario para la burguesía nacional una política redistributiva de ingresos destinada a aumentar la demanda interna. La clase obrera se beneficia por un incremento del nivel de ocupación y de los salarios, que es consecuencia de las luchas sindicales, pero a la vez de esta política iniciada a partir de 1943.

La Constitución de 1949 es sancionada seis años después del inicio del período de profundas transformaciones económicas, políticas y sociales iniciadas por Juan Domingo Perón.

La Constitución de 1853, con las reformas de 1860, de raigambre liberal, era la constitución que garantizaba el derecho de propiedad para las clases poseedoras. No había en la misma ningún artículo que reconociera derechos a los trabajadores y mucho menos que restringiera o limitara el derecho de propiedad con el objeto de beneficiarlos.

La irrupción de la clase trabajadora y su reconocimiento como fuerza política y social después de décadas de lucha y represión, requería remover los obstáculos impuestos por la clase dominante a mediados del siglo XIX.

El 4 de junio de 1943 se produce el golpe de estado mediante el cual se desplaza al presidente conservador Ramón S. Castillo, poniendo fin a la llamada “Década Infame”, una línea de gobiernos oligárquicos inaugurada con el llamado fraude patriótico luego del golpe militar de 1930.

Labor de la Secretaría de Trabajo y Previsión. La nueva legislación laboral:

Se crea la Secretaría de Trabajo y Previsión –que sustituye al antiguo Departamento Nacional de Trabajo- con recursos presupuestarios, personal especializado y amplitud de funciones, que abarcan no sólo la función de policía del trabajo, sino la de producir proyectos de normas tendientes a la regulación de las relaciones de trabajo en todo el país.

A través de la acción desplegada por Perón y sus colaboradores al frente de dicho organismo (entre ellos el Dr. Eduardo Stafforini), con el apoyo de los sindicatos, comienza a desarrollarse gran parte del programa sindical histórico, dictándose decretos que transformaron sustancialmente las relaciones jurídicas entre trabajadores y empresarios:

Se sanciona el Decreto 33.302/45, que por primera vez en nuestro país establece el salario mínimo vital y móvil, creando el Instituto Nacional de las Remuneraciones, el sueldo anual complementario o aguinaldo, y extiende la indemnización por despido de la ley 11.729 a todos los trabajadores y que mantuvo su vigencia hasta la sanción de la Ley de Contrato de Trabajo 20.744 en 1974.

  1. Se sanciona el Estatuto del Peón de Campo -primera normativa en beneficio de los trabajadores rurales en nuestro país, obra del jurista Tomás Jofré- fue sancionado por decreto N° 28.169/44 el 8 de Octubre de 1944 y ratificado por ley 12.921.  En setiembre de 1947 se sanciona la ley 13.020, destinada a regular el trabajo de los trabajadores rurales temporarios. El Estatuto garantizaba la defensa del salario y condiciones dignas de trabajo. Fijaba descansos obligatorios, alojamiento, vivienda y alimentación en condiciones de higiene adecuadas, provisión de ropa de trabajo, asistencia médica, vacaciones pagas, indemnización por despido, siendo autoridad de aplicación la Secretaría de Trabajo y Previsión. Cabe recordar las palabras de quien fuera artífice del Estatuto: “Hoy llegamos a todo el país con el Estatuto del Peón que llenará una necesidad sentida en los campos argentinos. Sé bien que ello no agradará a algunos patrones sin conciencia. Sé también que será motivo de críticas por parte de algunos merodeadores de las grandes empresas y escribas sin escrúpulos al servicio de los poderosos que ya han visto mal que yo defienda con más emoción el perfeccionamiento de la raza humana que el de los toros y perros argentinos.  Entendemos que en muchos aspectos la situación de los peones había llegado, en ciertas oportunidades, a ser una forma disimulada de la esclavitud” [1]
  2. Se prohiben las agencias privadas de colocaciones.
  3. Se crean las Escuelas Técnicas dirigidas a obreros y nace la Universidad Obrera, hoy Universidad Tecnológica Nacional.
  4. Se firman alrededor de 500 convenios colectivos que benefician a millones de trabajadores de todas las ramas de la actividad productiva.
  5. Se deroga el decreto-ley que reglamentaba los sindicatos sancionado en los primeros días del gobierno militar.
  6. Se extiende el derecho a las vacaciones pagas a todos los trabajadores.  
  7. En una verdadera fiebre estatutaria se establecen por decreto regulaciones de numerosas actividades: los estatutos del periodista (luego ley 12.908), del viajante (luego ley 14.546), de los empleados bancarios, encargados de casas de renta y propiedad horizontal (ley 12981 del 18 de Abril de 1947), trabajadores de la Industria del Azúcar.  Decreto 10.644/44, choferes particulares: ley 12.867, Médicos, Odontólogos, Farmacéuticos, Bioquímicos y Auxiliares de la Medicina (Decreto Ley 22.212/45, ratificado por ley 12.921).  Se proyectaba también el Estatuto del Personal de Frigoríficos, que finalmente no fue sancionado.
  8. Por iniciativa de Perón y su equipo de la Secretaría de Trabajo y Previsión, se dicta el Decreto N° 32.347 del 30 de Noviembre de 1944, que crea y organiza los Tribunales del Trabajo. En realidad el decreto sólo podía crearlos para la Capital Federal y los territorios nacionales, únicas jurisdicciones sobre las que tenía facultades el Poder Ejecutivo Nacional para hacerlo, según la Constitución por entonces vigente. En sus fundamentos, el decreto dice que “el movimiento legislativo contemporáneo, en lo que respecta a las normas que rigen las relaciones jurídicas del capital y el trabajo, ha dado forma a un nuevo derecho cuyo contenido social y humano tiende a proteger a la parte más débil de esa relación. Que existe la necesidad de un fuero y procedimiento propios, pues no sería posible que, mientras la legislación de fondo fuera creando un régimen jurídico de excepción, el derecho procesal se mantuviera estacionario. Que los trámites procesales de la justicia ordinaria aplicados a los litigios del trabajo resultan formulistas, onerosos y carentes de la celeridad que exigen los fines perseguidos por la legislación respectiva. Que la inadaptación de esas reglas procesales a la solución de los conflictos derivados de las relaciones del trabajo pone en evidencia la necesidad de instituir organismos especializados y procedimientos expeditivos y de restablecer, mediante normas adecuadas, la igualdad de las partes, evitando la gravitación de su distinta posición económica. Que dando satisfacción a las expresadas exigencias la mayor parte de las naciones han establecido tribunales y normas especiales para dirimir los conflictos de trabajo. Que la necesidad del establecimiento de los tribunales del trabajo ha sido puesta de manifiesto en recomendaciones de congresos nacionales e internacionales, y en nuestro país, en diversas iniciativas gubernamentales y parlamentarias, así como en conclusiones sostenidas por los autores e instituciones de estudio”.

Los primeros tribunales del trabajo estaban compuestos por las comisiones de Conciliación y Arbitraje, con representación tripartita: representante de trabajadores, de empleadores y del Estado; jueces de primera instancia y cámara de apelaciones y el Procurador General del Trabajo.

La Corte Suprema de Justicia de la Nación se negó a tomar juramento a los primeros jueces del trabajo, por considerar “inconstitucionales” a los tribunales laborales, En 1946, Perón invita a las provincias a suscribir con el gobierno nacional un tratado de administración de justicia para organizar tribunales del trabajo en todo el país y en los años sucesivos la mayoría de las provincias adhirieron a la propuesta.  

Fundamentos políticos e ideológicos de la nueva Constitución:

Había una contradicción entre la constitución formal vigente y la constitución material que se había ido forjando a través de las nuevas normas jurídicas y su interacción con las luchas de la clase trabajadora.

Si –al decir de Ferdinand Lasalle- la constitución de un país es la suma de los factores reales de poder que rigen en el mismo, el viejo régimen político sostenido por las clases dominantes con hegemonía de la oligarquía terrateniente, había sido sustituido por un nuevo bloque social y político conformado por una alianza entre la burguesía nacional y la clase trabajadora.  

Esta transición hacia un régimen social más justo debía tener su reflejo en una nueva carta que reconociera con rango constitucional los nuevos derechos de los trabajadores, de la mujer, de la niñez y la ancianidad, y que a la vez configurara un programa político para remover los obstáculos económicos, sociales y políticos que han impedido hasta hoy la construcción de una sociedad basada en la justicia social. En los artículos 39 y 40 de la nueva Constitución se reconocen la función social de la propiedad, el capital y la actividad económica.  Sin ellos, los derechos de los trabajadores sólo serían una mera expresión de deseos, sin existencia real.

Un año antes (1948), se había sancionado la Constitución de la República Italiana, como producto de la victoria de la resistencia antifascista, y uno de los constituyentes, el jurista Piero Calamandrei decía respecto a los derechos sociales reconocidos por la nueva Constitución que “el verdadero problema no es el de la enumeración de estos derechos; sino el de disponer los medios prácticos para satisfacerlos, de encontrar el sistema económico que permita realizarlos. Es necesario no perder de vista que el funcionamiento práctico y por ende la estructura jurídica de estos derechos sociales es sustancialmente diferente al funcionamiento y la estructura de los tradicionales “derecho de libertad”, porque mientras éstos tienen un contenido negativo, en cuanto en ellos el Estado sólo se compromete a no hacer, es decir a no obstaculizar la libertad individual, y para ello no se requieren prestaciones positivas que afecten el balance público; los derechos sociales requieren un rol positivo que sólo puede estar a cargo del Estado…”

“Hay entonces entre los clásicos derechos de libertad política y estos nuevos derechos de libertad social una diferencia que bajo el aspecto económico es esenciales: si la satisfacción de los primeros no cuesta nada al Estado, no se puede decir lo mismo para los segundos, la satisfacción de los cuales es para el Estado, antes que una cuestión política, una cuestión económica”.

“Si se observa su finalidad –dice Calamandrei- es legítimo el alineamiento de los nuevos derechos sociales al lado de los tradicionales derechos políticos del ciudadano en una única categoría de “derechos de libertad”, porque su proclamación deriva –como se ha visto- de haber reconocido que el obstáculo al libre desarrollo de la vida de la persona en la comunidad, puede derivar no sólo de la tiranía política, sino también de la económica; es así que los derechos que se orientan a liberar al hombre de estas dos tiranías se reconocen igualmente como reivindicaciones de libertad. Pero ello no quita que frente a estas dos categorías de derechos la posición del Estado que aparece frente a ellas como el sujeto pasivo, es decir como obligado, sea profundamente diversa: obligado a no intervenir cuando se trata de garantizar las antiguas libertades políticas; obligado a intervenir cuando se trata de las nuevas libertades sociales”. [2]

En 1949 se estaba consolidando un proceso de profundas transformaciones económicas, sociales y políticas que se expresaba no sólo a través del gobierno, sino en la sociedad civil; la clase trabajadora había alcanzado derechos sociales por los que había luchado durante casi un siglo: el derecho a un salario digno, a organizarse sindicalmente y negociar convenios colectivos, a la seguridad social y a la vivienda.

La Constitución de 1949 refleja en parte una realidad ya existente, pero al mismo tiempo perfila un programa, expresa la voluntad de continuidad del proceso de transformaciones, no sólo enumerando los derechos, sino creando las condiciones materiales para su satisfacción a través de un sistema económico claramente marcado por el intervencionismo estatal. 

Los derechos del trabajador y la necesidad del intervencionismo estatal:

La función social de la propiedad, el capital y la actividad económica establecidos en el Capítulo IV, artículos 38, 39 y 40 de la Constitución de 1949, constituyen la base que garantiza la satisfacción de los nuevos derechos de libertad social.

El Art. 38 dice que “la propiedad privada tiene una función social y, en consecuencia, estará sometida a las obligaciones que establezca la ley con fines de bien común”.

El Art. 39 dice que “el capital debe estar al servicio de la economía nacional y tener como principal objeto el bienestar social. Sus diversas formas de explotación no pueden contrariar los fines de beneficio común del pueblo argentino”.

El Art. 40 determina que “la organización de la riqueza y su explotación tienen por fin el bienestar del pueblo, dentro de un orden económico conforme a los principios de la justicia social. El Estado, mediante una ley, podrá intervenir en la economía y monopolizar determinada actividad, en salvaguardia de los intereses generales y dentro de los límites fijados por los derechos fundamentales asegurados en esta Constitución. Salvo la importación y la exportación, que estarán a cargo del Estado de acuerdo con las limitaciones y el régimen que se determine por ley, toda actividad económica se organizará conforme a la libre iniciativa privada, siempre que no tenga por fin ostensible o encubierto dominar los mercados nacionales, eliminar la competencia o aumentar usurariamente los beneficios”.      

El cumplimiento efectivo de los derechos del trabajador enumerados en el Capítulo III, Artículo 37, guardan una estrecha vinculación con la triple función social establecida en dichos artículos.

El Derecho de trabajar debe ser protegido por la sociedad, considerándolo con la dignidad que merece y proveyendo ocupación a quien la necesite.  Difícilmente se puede garantizar este derecho si la economía queda librada al libre juego de la oferta y la demanda, y si el Estado no garantiza la función social de la propiedad, del capital y la actividad económica.

Lo mismo ocurre con el Derecho a una retribución justa: “Siendo la riqueza, la renta y el interés del capital frutos exclusivos del trabajo humano, la comunidad debe organizar y reactivar las fuentes de producción en forma de posibilitar y garantizar al trabajador una retribución moral y material que satisfaga sus necesidades vitales y sea compensatoria del rendimiento obtenido y el esfuerzo realizado”.  ¿De qué forma podría la comunidad crear, organizar y reactivar las fuentes de producción para garantizar el trabajo y una retribución justa, si el Estado no limita la “libre iniciativa privada” haciendo cumplir a los propietarios de los medios de producción la función social de la propiedad, el capital y la actividad económica?

El Derecho a condiciones dignas de trabajo se traduce en “el derecho de los individuos a exigir condiciones dignas y justas para el desarrollo de su actividad y la obligación de la sociedad de velar por la estricta observancia de los preceptos que las instituyen y reglamentan”. Este derecho y el resto de los que se enumeran en el Art. 37: a la preservación de la salud, al bienestar, a la seguridad social, a la protección de su familia y al mejoramiento económico, requieren una intervención positiva –directa o indirecta- del Estado, sin la cual se transforman en meras expresiones de deseos.

En cambio, el último de los derechos: 10.- Derecho a la defensa de los intereses profesionales, tiene un claro contenido negativo respecto al Estado y a los particulares, el deber de no intervenir propio de los derechos políticos de ciudadanía: “El derecho de agremiarse libremente y de participar en otras actividades lícitas tendientes a la defensa de los intereses profesionales, constituyen atribuciones esenciales de los trabajadores, que la sociedad debe respetar y proteger, asegurando su libre ejercicio y reprimiendo todo acto que pueda dificultarlo o impedirlo”.   

En este artículo se ha omitido el reconocimiento del derecho de huelga, conforme a la opinión del Dr. Sampay, que pese a reconocerlo como derecho natural, basado en la concepción jusnaturalista, se niega a incluirlo expresamente. La omisión de este derecho fundamental constituye una clara contradicción respecto a la amplitud de los derechos del trabajador reconocidos en el artículo 37.

El Capítulo IV, Atribuciones del Congreso, en su Art. 68 inc. 11, establece que corresponde al mismo sancionar el Código de Derecho Social.

Conclusiones:

La Constitución de 1949 fue la única constitución de carácter social que tuvo nuestro país. Luego de ser anulada por el régimen de la llamada “Revolución Libertadora” y declarada vigente la Constitución de 1853 con la reforma de 1860, claro retroceso histórico desde el constitucionalismo social al liberal decimonónico, se convoca a una Convención Reformadora –con proscripción de la fuerza política mayoritaria: el peronismo- que no pudo concluir con su trabajo, quedando sólo el Art. 14 bis como único artículo de carácter social que reconoce los derechos individuales y colectivos de los trabajadores en el marco de una constitución liberal. La reforma de 1994, aun cuando incorpora los pactos internacionales de derechos humanos como parte del bloque de constitucionalidad, no significa una transformación de la misma en una constitución social.

Hay situaciones políticas que dan cuenta de cambios que conmueven los cimientos del orden democrático. En nuestro país, durante casi todo el siglo XX y comienzos del presente, ya fuere a través de los golpes de Estado (1930, 1955, 1966 y 1976) como del quiebre de varios mandatos constitucionales (1989 y 2001), se crean situaciones que afectan la llamada “gobernabilidad”, y la clase dominante crea las herramientas necesarias para contrarrestar el avance social y político de la fuerza de masas de los desposeídos, en la mayor parte de los casos violando su propia institucionalidad. Es así como los derechos sociales y la propia Constitución jurídica son violados en nombre de una supuesta gobernabilidad destinada a garantizar el dominio del capital financiero, los grupos locales asociados al mismo y los organismos de crédito internacionales. Se vive un estado de excepción en el que el poder no instala ni conserva el derecho sino que lo suspende.     

“Así se borraban las apariencias representativas parlamentarias y se sustituían por el imperio del poder ejecutivo, basado en el ejército, cada vez que aquello se tornaba conveniente. En estos casos, la nueva forma, ilegal desde el punto de vista constitucional, buscaba legitimarse como defensa del pueblo frente a las corrupciones, arbitrariedades y caos del gobierno parlamentario, debidos a las luchas internas de las fracciones burguesas. Por lo general, este cambio en la forma de gobierno mantenía intacta la máquina del Estado, excepto en sus cúspides, y sobrevenía cuando los desposeídos comenzaban a actuar como fuerza de masas, manifestando su descrédito hacia la mediación parlamentaria y representativa. Estas situaciones, cuya ejemplificación sobreabunda, sólo podían  ser asumidas inescrupulosamente por la teoría burguesa. Así lo hizo al denominarlas “estados de excepción”. Puestos del lado de afuera de la teoría, marginándolos de la supuesta lógica consistente del sistema jurídico, facilitaban su utilización práctica cada vez que se le tornaba necesario. Proceder de otra manera habría significado reconocer el carácter instrumental que para la burguesía poseen las luchas competitivas, y aceptar que –al orientar el enfrentamiento social hacia esas formas- sólo intentaba crear las mejores condiciones para sus propias fuerzas: parcelando, fragmentando las fuerzas de los desposeídos, reduciéndolos al carácter de relaciones mercantiles, evitando que se formaran relaciones de clase entre ellos, fuerza moral” [3]

Los representantes del poder económico que ocuparon el Poder Ejecutivo durante el período 2015-2019 cumplieron al pie de la letra un plan destinado a reforzar las estructuras de la dependencia: “achicar el Estado para agrandar la Nación”; “volver a los mercados” (y a los organismos de crédito internacionales como el FMI) endeudándonos compulsivamente aunque no sea necesario; reprimir a los trabajadores para no reprimir a la economía de mercado; liberar las fuerzas productivas esclavizando a los trabajadores por el temor al despido.

Es así como en Europa el capital financiero y la reacción han podido arrasar casi totalmente el Estado del Bienestar, poniendo por encima de las Constituciones sociales votadas por los pueblos una Constitución material supraestatal digitada por las instituciones de la Unión Europea, o la troika integrada por la Comisión Europea, el Banco Central Europeo y el FMI. La derecha gobernante en casi todos los países de nuestra América –con excepción de nuestro país, Venezuela, México y Cuba- están haciendo tabla rasa de los derechos sociales obtenidos por sus pueblos durante los gobiernos progresistas

Es en estas condiciones signadas por la catástrofe económica y social generada por el macrismo y la pandemia del Covid 19 y la difícil tarea que debe afrontar el Gobierno nacional para combatir ambas crisis; creemos necesario promover en nuestro país el debate de una Reforma Constitucional. Una Reforma que sea votada por una Asamblea Constituyente, libre y soberana, no condicionada por pactos previos –como el Pacto de Olivos, que condicionó y limitó la labor de los constituyentes de 1994-, que garantice la participación directa del pueblo en los debates y aprobación, pues de lo contrario el texto que surja de la discusión carecerá de eficacia real y seguirá rigiendo la constitución material que hoy consolida el dominio del poder económico y financiero.

La futura Constitución -actualizando los lineamientos generales de la Constitución de 1949- debe reconocer expresamente la intervención y la planificación del Estado en la economía, la función social de la propiedad y la actividad económica, condiciones necesarias para garantizar la operatividad de los derechos de los trabajadores, a la vez que el principio de progresividad de los derechos sociales y el de preeminencia de las convenciones internacionales sobre el derecho interno cuando establezcan normas más favorables para los trabajadores.

1° Juan D. Perón, citado por Norberto Galasso, “Perón.  Formación, ascenso y caida (1893 -1955)”

2° Calamandrei, Piero, “Lo Stato siamo noi”, Instant Book Chiarelettere, Milán, Noviembre de 2011, p. 52/53 (traducción del autor).

3° Jacoby, Roberto, “El asalto al cielo”, Ed. Mansalva, Buenos Aires, 2014, p. 138


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